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    縣域經濟發展:問題透視與對策

    摘 要:縣域經濟構成中國經濟的微觀基礎,在中國式現代化建設中占據重要地位。當前,中國縣域經濟呈現總量攀升但在全國GDP中占比下降的趨勢,且縣域間的經濟發展差距較大,大多數縣域財政自給率偏低,部分縣城人口流失較為嚴重。這些趨勢和特點反映出縣域經濟內生性發展動力不足、公共資源匱乏以及治理成本高昂等一系列現實問題。對此,建議圍繞發展和治理兩條主線,一方面通過培育特色產業、壯大新型農村集體經濟、加大人才招引力度等方式創造增量,另一方面通過二次分配優化、行政體系改革等方式激活存量,系統推進縣域經濟高質量發展。

    關鍵詞:高質量發展 發展與治理 路徑選擇

    【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

    縣域,主要指縣和縣級市,即我國尚未撤縣設區的縣級行政單位所在的基本空間單元??h域經濟,指的是縣域范圍內所有經濟活動的總和??h域經濟具有完備的綜合經濟體系,從局域來看,縣域經濟包括城鎮經濟和農村經濟;從功能來看,縣域經濟包括農業經濟、工業經濟和服務業經濟;從所有制形式來看,縣域經濟包括國有經濟、集體經濟及非公有制經濟。

    根據中國縣域統計年鑒、中國民政事業發展統計公報公布的數據,截至2023年4月,中國大陸共計有縣域1867個,面積接近全國國土的90%,占全國人口和GDP比重分別達到52.5%和38.1%??h域經濟構成了中國經濟的微觀基礎,是國民經濟在縣域空間的“全息投影”,一切宏觀經濟指標的運行狀況幾乎都可以在縣域經濟中得以透視與反映,只有將縣域經濟這個基礎發展起來,經濟蛋糕才會越做越大,共同富裕的道路才會暢通無阻。正因于此,關注縣域經濟,理性認識其發展現狀、存在問題以及演進趨勢,對新時期推動縣域高質量發展、促進城鄉一體化建設、實現全體人民共同富裕,具有深刻的現實意義。

    中國縣域經濟發展進入機遇和挑戰并存的嶄新時代

    縣域經濟在中國式現代化中的戰略地位及其重要作用

    自2002年黨的十六大報告首次使用“縣域”概念并提出“壯大縣域經濟”號召以來,縣域經濟一直是我們黨高度重視的工作任務和工作環節,將其作為促進區域協調發展和解決“三農”問題的重要抓手。進入新時代,縣域經濟建設在中央高位推動下持續推進,隨著《關于縣域創新驅動發展的若干意見》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》等聚焦縣域高質量發展主題的政策性文件的相繼發布,縣域在全國區域空間體系以及國民經濟發展中的重要地位穩固確立,縣域經濟發展迎來承載更加豐富內容的嶄新時代,縣域經濟定位也被置于事關現代化發展全局的突出位置。

    縣域經濟是推動中國經濟高質量發展的重要引擎。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。作為中國經濟的重要組成部分,縣域經濟肩負著推動中國經濟轉型升級的重大使命。在供給側,縣域是暢通現代化產業體系的有機銜接。一方面,借助其能源、糧食等資源稟賦優勢,縣域為城市產業發展提供相關原料供應;另一方面,縣域也是承載周邊城市產業鏈轉移、產業配套協作的有力支點,為城鄉產業對接提供便利條件。在需求側,縣域擁有廣闊地域和眾多人口,隨著縣域經濟增長,居民收入提升以及基礎設施、公共服務等日益完善,縣域勢必會釋放出強大的內需潛力,進一步拓展中國經濟發展空間。

    縣域經濟是推進區域一體化高質量發展的重要節點??h域經濟不僅是推動中國經濟高質量發展的重要力量,也是關系中國新型城鎮化改革成功與否的關鍵要素[1],對于加快城鄉區域一體化進程極為重要。區域一體化不是只有都市圈和城市群集約式經濟增長的片面發展,而是區域內部各個層級、各個部分相互聯動的生態式系統發展。換言之,沒有縣域經濟的融入、共享,便沒有真正意義上的區域一體化高質量發展,而縣域經濟增長及其治理能力的提升,也將為區域一體化發展創造強勁動力。近年來,縣域經濟不斷壯大尤其是大都市周邊縣域經濟快速發展,其產業鏈條分工、基礎設施配套、公共服務供給、基層社會治理等與大都市逐步接軌,縣域在區域一體化發展格局中的作用漸趨重要。

    縣域經濟是鄉村全面振興的重要支撐。農為邦本,本固邦寧。民族要復興,鄉村必振興。鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”,作為鄉村的主要承載空間,縣域不僅充當著城市與鄉村間生產要素交互的關聯場域,也是開展“三農”工作、推動鄉村改革與發展的主要抓手??h域經濟是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的一種行政區劃型經濟,以縣域經濟為依托,整合與優化城鄉內外部資源配置,促進產業升級,全面提升鄉村一般公共服務水平,增進鄉村居民生活福祉,無疑將為鄉村全面振興營造有利環境。

    中國縣域經濟發展綜觀

    經過多年發展,我國縣域經濟不斷壯大,產值由世紀之初的不足5萬億元增加至2020年的39.2萬億元,增長近7倍??h域經濟規??偭坎粩嗯噬?,但在全國GDP中的比重卻在持續下降。根據中國縣域統計年鑒、賽迪顧問縣域經濟研究中心提供的數據計算得知,2000年—2020年,我國縣域經濟總量快速增長,縣域平均GDP由22.4億元增加到213.7億元,增長8.5倍,但相對份額顯著收縮,縣域GDP占全國比重從52.1%降至39.4%,年均降幅接近0.6個百分點;此外,縣域經濟與同級行政區劃的市轄區經濟之間的差距也在拉大,相對占比從2000年的71.4%下滑至2020年的50%。

    縣域間經濟發展差距較大,區域分化趨勢明顯。受自然條件和市場條件雙重制約,我國縣域經濟發展空間集聚性較差,不平衡問題突出。根據中國縣域統計年鑒發布的數據,2022年,全國GDP超過千億的縣域共計52個,人均生產總值達到14.4萬元,約為全國平均水平的1.7倍,其中江蘇省昆山市(縣級市)年度GDP突破5000億元,不僅領跑其他縣域,甚至超過西藏、青海等省級經濟規模;與此同時,全國接近80%的縣域經濟規模卻在300億元以下,還有70個左右縣域經濟規模不足10億元。從空間分布上看,千億縣主要集中在東中部特別是東部沿海地區,如規模在2000億元以上的9個縣域,除湖南長沙縣和陜西神木市來自中部地區,其他7個縣域均位于長三角沿海地區和粵閩浙沿海地區,經濟小縣、弱縣則主要分布在包含新疆、西藏、青海、云南等省份在內的廣大西部地區。[2]

    縣域經濟財政自給率整體偏低,主要依賴上級財政轉移支付,發展主體性欠缺。財政是政府履行職能和參與社會治理的基礎和支柱,縣域經濟不僅在總量、增速方面處于弱勢,財政創造能力也明顯偏弱??傮w上看,我國縣域經濟發展水平、財政供給能力呈現自東向西逐步下降的特點。經測算,2000—2020年,東部省份縣域的財政自給率最高,均值位于0.30—0.65之間;中部地區及東北部地區次之,均值在0.22—0.42之間;西部縣域財政自給率普遍較低,均值為0.10—0.3??h域財政對轉移支付表現出較強的依賴性,財政收支矛盾突出,入不敷出問題明顯。

    縣域人口總體呈現下降趨勢,部分縣域人口嚴重流失,對縣域經濟可持續發展產生不利影響。受城鎮化放緩與人口流動疊加影響,縣域人口整體處于凈流出狀態,根據六普和七普數據,2010至2020年十年間,人口增速超過全國平均水平且人口凈流入的縣域僅有121個,不足全國縣域的7%,超過60%的縣域、約1240個縣和縣級市常住人口出現不同程度下降,縣域人口減少接近4000萬人,在全國人口中占比下降約6.1個百分點。特別是西北、東北、華北地區的邊緣型中小城市和資源枯竭型城市周邊的一批縣域,人口流失極為嚴重,常住人口流失超過15%。

    當前中國縣域經濟發展面臨的兩個突出問題:增長乏力與結構失衡

    產業基礎整體薄弱,內生性經濟發展動力不足

    產業是經濟發展的基石??h域薄弱的產業基礎使其在經濟發展過程中天然處于弱勢地位。當前,除若干位于經濟發達都市圈、城市圈周邊的縣域以及極少數資源型縣域外,我國絕大多數縣域經濟發展仍以土地、資源、勞動力等自然要素投入驅動為主,缺乏創新和效率驅動。此外,這些縣域產業規模普遍較小,難以形成集群效應,且產業結構層次較低,產業轉型困難,經濟發展后勁不足。以東北地區為例,縣域產業類型普遍單一,第二產業多以傳統加工制造業和資源開采業為主,第三產業發展緩慢,產業空心化問題突出,嚴重制約著縣域經濟的可持續發展。

    鄉村全面振興任重道遠,城鄉經濟發展差距依然明顯

    鄉村全面振興是“三農”工作的重要抓手,是縮小城鄉差距、加快經濟高質量發展的重要一環。新中國成立以來,受發展階段、經濟模式等歷史因素影響,我國城鄉經濟發展水平總體差異明顯。這種差距在產業結構上體現為,經濟附加值更高、增長潛力更大的第二、三產業主要集中在城鎮,而附加值偏低、發展機會相對有限的第一產業主要集中在廣大農村地區。黨的十八大以來,“三農”工作持續推進并取得一定成效,但仍有很多短板有待補齊。以居民收入為例,中國縣域統計年鑒相關資料顯示,城鎮和農村的人均可支配收入雖然有所增加,但城鄉居民收入比仍然處在2.5∶1到2.8∶1的較高范圍,城鄉經濟發展鴻溝依舊存在。

    基礎設施配置和公共服務能力偏弱,人才吸引和縣域經濟發展缺乏支撐

    縣域經濟發展不僅需要產業、資金、政策等“硬實力”支撐,也離不開環境、服務等“軟實力”支持。經測算,在我國縣域一級,接近1/3的人口分布在公共資源相對集中的縣城或縣級市城區,其余2/3的人口散落在廣大鄉村地區,縣域公共資源存量本身存在較大缺口。同時,由于基礎設施配置效率、公共服務質量、資源有效利用方面缺乏長效保障機制等,縣域公共資源匱乏困境不斷放大,多數縣域對農村剩余勞動力和城市回流勞動力的承載和吸納捉襟見肘,難以對人才形成長久吸引力,無法支撐起推進新型城鎮化與本地經濟高質量發展等艱巨任務。

    政府治理成本高昂,擠壓經濟發展調控空間

    如前所述,在財政收入端,多數縣域對上級轉移支付有著較高的依賴性;而在財政支出端,又面臨高治理成本難題。這一難題主要體現在兩個方面:一是組織機構冗雜?,F階段,在我國基層行政組織架構設計與運行方面,各縣級行政單位的黨政部門設置和職能分工差別不大,下屬機構數量大多在35—40個之間。換言之,對于縣域而言,無論其人口、經濟是何種規模,在職能設置和財政支出上,均保持著近乎同等體量行政體系的運轉,這是組織機構冗雜的一種異形,也是行政資源的浪費。二是支出結構失衡,即縣域財政支出用于保工資、保運轉“兩保”中的部分占比過高,這將嚴重限制基層政府的經濟調控能力,影響縣域經濟發展。

    破解中國縣域經濟發展困境的路徑選擇:發展與治理相統一

    發展與治理是縣域經濟的一體兩面,也是推動縣域經濟高質量發展的重要路徑。其中,發展主要致力于縣域經濟社會的向上運動,即創造縣域財富增量的新渠道或培育縣域經濟發展的新增長點,解決縣域經濟可持續發展問題,進一步提升城鄉居民特別是農村居民收入。治理則側重于保障縣域經濟的平穩高效運行,即如何在縣域內部通過適宜穩妥的政策安排和制度設計推動經濟目標的實現,這里面既涉及縣域行政改革,也涉及縣域機制創新,是一項極為復雜的系統性工程。

    因地制宜發展特色產業,推動縣域經濟增量提質

    縣域經濟發展的根本出路在產業支撐??h域經濟高質量發展的基本內涵是可持續經濟發展,可持續經濟發展的根基又在于產業發展。我國縣域數量多,縣情差異大,不同縣域主體在推動產業發展過程中,需要因縣施策,立足自身資源稟賦打造特色產業:在產業方向的確立方面,位于大城市、都市圈周邊的縣域可以選擇融入鄰近城市群建設,積極承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域物流集散地等疏解轉移,在區域一體化發展中推動經濟發展;位于專業功能區的縣域(如資源型縣域、區位型縣域、生態型縣域等)可以利用自身優勢培育發展特色經濟和支柱產業,強化產業平臺支撐,在產業合作中促進經濟發展;位于農業主產區的縣域可以通過提升農業生產水平,發展農村二三產業,延長農業產業鏈條等方式,以現代農業帶動經濟發展。在產業路徑的選擇方面,各縣域需要依托本地特色產業,以延伸特色產業鏈為突破、提升產品價值為核心、暢通要素市場為重點、強化創新資源為保障、共享發展成果為目標,通過橫向延伸、縱向拓展等方式,打破城鄉空間邊界,有效連接城市與鄉村產業,構筑城鄉一體化的產業鏈-價值鏈-要素鏈-創新鏈-利益鏈,促進區域內上下游產業鏈協同發展,為縣域經濟高質量發展、全體人民共同富裕奠定堅實的物質基礎。

    創新體制機制模式,壯大新型農村集體經濟

    推動縣域經濟發展,最艱巨最繁重的任務在農村。解決農村經濟問題的一個主要途徑,就是通過深化農村集體產權制度改革,發展新型農村集體經濟。首先,需要立足自身稟賦,探索多元發展路徑,比如基于縣域條件發展特色產業、休閑觀光、農田文旅、農耕體驗、康養基地等新產業新業態;依托村社治理資源,以土地的流轉、托管、入股等方式為集體經濟創收增收;推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革,盤活各類資源要素。其次,需要做好縣域統籌,推動聯村抱團發展,采用“土地+資金”“弱村+強村”模式,實現以強帶弱、弱村抱團、互補發展。再次,需要以新型農村集體經濟組織與治理的專業化、法治化推動農村集體經濟發展。最后,需要完善新型農村集體經濟收益分配制度,以集體經濟產權改革為先導,落實農民作為新型農村集體經濟組織成員的權益。

    優化二次分配結構,促進城鄉基本公共服務均等化

    目前,我國城鄉公共資源供給和配置無論在數量還是質量上均存在顯著差距,這種不平衡已然成為阻礙縣域經濟高質量發展的重要因素,必須正視并予以妥善解決。一是持續推進服務型政府建設,優化縣域財政支出結構,兼顧二次分配的總量和質量,著重改善鄉村一級教育培訓、醫療衛生、養老托育、社會救助等基本公共服務設施及供給狀況。二是通過統籌規劃與政策協同,逐步打通基本公共服務在部門、層級、區域之間的壁壘,進一步擴大基本公共服務的覆蓋范圍,使更多群體享受更優質、更均等的基本公共服務。三是完善縣域基本公共服務監督管理機制與績效評價體系,強化對公共資源分配的監督與評估,促進公共資源的合理配置與高效流轉。

    循序推進縣域行政系統改革,精兵簡政

    普遍性的縣域人口流失與低水平財政自給能力,給縣域經濟發展釋放雙重信號:一方面映射出部分縣域經濟發展乏力、資源空間閑置浪費等現實問題,另一方面也反映了社會經濟開放條件下,要素自由流動、資源優化配置必然會帶來發展不平衡的結果,某種意義上,這些問題具有一定的必然性,不能一概而論。處理縣域資源空間閑置浪費,推進縣域行政系統改革,必須實事求是,審慎應對。首先,在充分摸查和調研基礎上,優先選擇在一些問題突出、社會結構相對簡單、且影響可控的內地縣域進行“撤并降轉”改革試點,整合并集中人口和一般公共服務資源,節約縣域行政運行成本。其次,以“精簡機構、完善職能、提升服務”為原則,在縣域內部探索實施機構整合、職能聚合、隊伍融合“三合”改革,推動職能業務相近機構、部門的合并,編制核減,同時逐步對執法輔助類、窗口服務類等編外人員實行精簡。最后,借助數字化技術與平臺、外包等市場化形式承接改革中因機構人員縮減而停辦的職能業務(不涉及國家安全、公眾隱私等敏感內容),保障縣域政府治理和公共服務的正常運轉。

    打造縣域多元人才政策服務體系,讓人才進得來、留得住

    縣域要發展,人才是重點。在社會各類資源要素中,人才是最寶貴的財富,是經濟社會發展的動力源泉,人才資源的開發是其他一切資源開發的前提條件,是經濟社會可持續發展的基礎??h域經濟發展要吸引并留住人才,除出臺一般性人才發展服務政策外,還應切實保障縣域資金、技術、制度等資源向實業的傾斜,為人才提供更廣泛的發展平臺、更豐富的就業創業機會以及更高品質的發展環境。一方面,通過校地合作等方式,在縣域搭建高層次人才就業創業平臺,吸引高學歷、高技能人才來縣;另一方面,在加大農村基礎設施與公共服務投入的同時,也要注重傳統村落的保護,喚醒鄉愁記憶,推動本土人才回流,反哺家鄉建設。

    【本文作者為 董雪兵,浙江大學區域協調發展研究中心副主任,浙江大學中國西部發展研究院常務副院長、教授;韓 奇,浙江大學長三角智慧綠洲創新中心未來區域發展實驗室特聘副研究員。本文系浙江省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心2023年課題“中國縣域高質量發展理論與實踐研究”(項目編號:23CCG46)階段性成果】

    注釋

    [1]孫久文、蔣治:《“十四五”時期中國區域經濟發展格局展望》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》,2021年第2期,第77—87頁。

    [2]壹城經濟咨詢中心:《中國縣域(市轄區)高質量發展研究報告》,北京:中國社會科學出版社,2023年,第10—12頁。

    責編:羅 婷/美編:石 玉

    責任編輯:張宏莉
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